党的二十届三中全会《决定》明确将“探索区域协同立法”作为“深化立法领域改革”的关键举措。区域协同立法是指为促进区域协调发展、完成区域治理事务，享有相应立法权限的适格主体就跨区域性治理事项内容达成立法共识、进行协同行动的法治实践形式。“探索区域协同立法”是回应国家治理体系与治理能力现代化建设的必然要求，是纵深推进区域协同发展战略的重要条件。
需求攀升而制度供给不足
时下，我国区域协同立法面临着结构性矛盾。一方面，区域协同立法的实质需求日益攀升。体现在：一是地方性、区域性的治理事务逐渐集聚。各地方政府既要对本行政区域内的公共产品、公共秩序以及社会发展等事项承担主要治理责任，还需对区域经济发展、生态环境保护、公共交通管理等跨区域性事项予以必要回应。二是既有治理体系与区域治理需求之间存在张力。从大气污染防治、流域保护到地缘经济建设、基础设施联通，区域性治理对象范围不断扩大、具体治理事项不断增多，治理成本也随之不断增长。区域治理陷入“两难境地”，即单一治理主体难以凭借有限的禀赋与能力处理跨域性治理任务，中央立法受限于区域之间的状况差异并且难以频繁地制定跨域性法律规范。
另一方面，区域协同立法的制度供给不足，未能充分地为区域治理提供确切参照与稳定指引。实践中，欧盟统一立法与成员国差异化的法律实施、美国各州协同立法与跨州协议制定等国际样例，与长三角生态绿色一体化发展示范区的立法实践、京津冀区域空气污染联防联控的立法探索、粤港澳大湾区跨境协同的立法尝试等国内样本，均表明区域协同立法处于不同立法层级的接点位置，具有纾解“两难”的潜质与前景，能够切实对区域治理产生助益性。正是基于对区域协同立法作用的充分性认识，我国相继修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》，明确区域协同立法的“上位法依据”，以保障与促进区域协同立法的实践展开。然而，现有法律规范在主体范围界定、立法权限内容、法律位阶效力、备案审查机制等诸多方面，仍待细化与完善。
多元特征与明确立法原则
探索区域协同立法是提升区域治理效能的核心内容，健全区域协同立法的规范体系是探索区域协同立法的重要保障。对此，必须先立足区域协同立法的多元特征，明确完善区域协同立法法制的根本遵循原则：第一，在主观层面，根据共同目的确定“整体目标原则”。区域协同立法旨在摆脱局部利益干扰下的短期主义行为，最大程度地实现区域治理效益。因此，区域协同立法的法制应朝着能够凝萃各方整体性共识的方向完善。第二，在客观层面，基于要素约束确定“责任区分原则”。区域治理是各地方政府的共同责任，为保障区域协同立法的实效性，需要承认与正视地方之间面临的发展不充分、不平衡问题，合理地配置不同地方的区域治理任务。第三，在实质层面，依据内在逻辑确定“利益平衡原则”。能动性地回应地方诉求、动态性地平衡各方利益是达成区域协同立法的内驱力，完善法制应对此有所关注。第四，在程序层面，兼顾外在形式确定“平等协商原则”。整体目标确定、具体责任分配以及利益诉求沟通皆须在各主体平等协商的语境中进行，这要求法律规范对区域协同立法的诸多程序性规则予以明确。
根据四项原则，可进一步围绕“主体—内容—程序”三个维度，对区域协同立法进行具体规则续造。
三个维度的具体规则续造
第一，围绕区域协同立法的“主体”，对主体范围、协同关系、立法权限予以规定。一是明确地方性法规与地方性政府规章均为区域协同立法的文本形式，将地方人大、政府均作为区域协同立法的适格主体；二是允许不同层级立法主体开展区域协同立法，但该类区域协同立法的调整内容须在各自立法权限之内。
第二，围绕区域协同立法的“内容”，可从区域协同立法的准备与缔结两个阶段进行立法完善。在准备阶段：一是建立可协同性评估机制。围绕调整对象、协同标准、治理需求、实际能力、预期效果等关键考量因素确定立法门槛；二是建立重大事项协同攻关机制。将国家规划目标、中央政策指向以及实际面临的区域共同事项列为重大事项，明确强调各主体可以通过联合调研、集中讨论、共同审议等方式就重大事项立法进行协同攻关。在缔结阶段：一是将联席会议作为区域协同立法的常态化形式。明确联席会议的人员组成、商议内容、会议程序、讨论形式等内容；二是将利益补偿作为区域协同立法的必要讨论事项。在强调区域治理资源要素相互流通、责任合理分担时，应注意利益冲突的相互调和与地方利益的彼此均衡，须引导区域治理内部建立互助协作机制以及有效顾及部分地方治理资源不足的情况；三是落实公众参与机制。在规范中明确公众参与联席会议、地方立法的资格与具体方式，保障公众对区域协同立法享有提出建议与意见的合法权利，允许专家列席相关会议并提出专业性参考建议。
第三，围绕区域协同立法的“程序”，应就地方立法信息的相互共享、陈旧法规文本的清退、区域协同立法文本的备案审查等内容进行规定。一是建立立法信息互享机制。在准备阶段，要求各方准确告知已有立法情况；在缔结阶段达成区域协同立法共识后，要求及时告知具体立法进展情况；在实施阶段，在对相关立法文件进行必要修改或废止时，要求必须告知其他区域协同立法主体。二是建立陈旧规范文本清退机制。明确区域协同立法具有地方性法规的法律位阶效力，但与一般地方性法规相比具有优先适用性。对地方性法规、地方政府规章进行必要清理，将其与区域协同立法不相一致的地方进行修改或废除。同时，要求后续立法不得与区域协同立法内容产生冲突。三是完善备案审查机制。对区域协同立法的规范文本，除纵向性地向上级立法机关或全国人大常委会进行备案审查外，还需创设性地建立交叉备案审查制度——将各自的立法文件提交至其他参与主体的上级立法机关，该上级立法机关可对立法内容的协同性进行审查。
（作者单位：上海财经大学法学院）
