■马洪 赖德斌
结合通勤观光、医疗救护、应急救援和智慧城市等场景，未来将形成“地面+低空”立体交通体系。面对火爆的低空经济，为何需要法治护航，法治又何以护航？
第一，低空空域的法律性质不清、划设标准不一、跨域飞行不便、管理界限不明等问题，表明在空域资源的价值性转变过程中，传统低空空域管理制度与新型资源要素开发之间存在结构性矛盾，有待空域管理制度作出优化调整。
第二，低空经济的技术规范较为滞后、市场准入条件规定略显粗疏、市场监督规则相对缺失，既要求以严格审慎的法治立场应对新兴技术广泛适用可能导致的泛化危险，又要求将经济政策转化为更具稳定性、可预见性的法律规范，以避免低空经济产业的非良性竞争与无序发展。
第三，地方政策为低空经济产业的科技创新提供物质性直接激励，但随着产业生命周期进入成熟阶段，会对知识产权保护制度、法治化营商环境以及公平竞争审查机制等制度产生显著需求。
低空经济的实践瓶颈及其制约因素，要求法治对此作出能动回应与有效调整。可加快低空经济产业促进法制定步伐，着重考量空域管理、产业培育、技术创新等关键要素，围绕主体、内容、程序三个方面进行具体规范设计。
主体方面，主要明确中央政府部门、地方政府及其部门以及行业协会的职责定位与应然作用。
建议在低空经济产业促进法中明确中央空中交通管理委员会的最高空域管理权与全国低空经济产业或活动的协调、监管职责；建立地方政府、空中交通管理机构、民用航空管理部门的联席会议机制，主要协调解决低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作中的重大问题。
同时，明确交通运输、发展改革、工信、公安、应急、市场监管、气象等部门依次对低空基础设施规划、产业布局、数据管理、安全管控、应急救援、产品质量监督、气象信息监测等事项负责。
内容方面，主要围绕场景、载具、市场等要素，对空域管理体制、航空器管理体系、企业管理机制作出系统性安排。
一是面向场景要素革新空域管理体制。明确低空空域的自然资源国家所有性质，编制低空空域规划并纳入城市规划、区域规划，形成管制、空域、报告空域的分类划设；细分及合理编排低空空域航线，妥善处理低空空域使用权与其他权利的法律关系；完善空域监管制度，确保低空空域使用、航空器适航标准制定、数据信息收集共享等内容符合安全性要求。
二是面向载具要素健全航空器管理体系。主要包括设立航空器登记制度与细化航空器飞行范围：前者要求明确低空航空器的飞行资质，包括具备航空器国籍登记证、适航证、机载无线电设备电台执照等证件；后者要求适当放宽飞行环境，逐步开放满足净空条件、保障措施要求的非管制空域。
三是面向市场要素优化企业管理机制。确定市场准入条件，确保相关企业具备相应的技术能力、安全条件等；强化低空经济产业领域的知识产权保护力度，并鼓励掌握科学技术的企业及研发机构进行区域性合作、国际性交流。
程序方面，主要包括飞行活动审批与操作员资质认定两个部分内容。
就飞行活动审批而言，明确单位或个人可向管理部门提交低空飞行申报计划，计划须含有飞行时间、涉及空域范围、航线路径、飞行目的以及操作员资质信息等内容。管理部门对飞行路线、高度、速度进行严格审查，确保飞行活动符合空域使用管理规定，并且不会对军事安全、民用航空活动产生负面影响。
就操作员资质认定而言，根据航空器类型实行差异化资质认定体系。比如，降低微轻小型无人机的准入门槛，采用轻量化考核模式；针对从事商业飞行及可能从事安全风险系数较高的飞行活动的操作员，设置较为严格的考核模式。同时，在明确规定相关飞行员、维修人员应具备相应的资格证书之外，要求相关人员定期接受专业培训和技能考核。
（作者单位：上海财经大学法学院）
