5月15日至16日，由上海财经大学国际工商管理学院、中国自由贸易试验区协同创新中心、中国金融信息中心、上海陆家嘴管委会、海银财富联合主办，北京大学国家发展研究院、清华大学国际经济研究中心协办的“中国自由贸易区与开放新阶段”高峰论坛在中国金融信息中心举办，清华大学经济管理学院副院长 教授白重恩演讲。主题：从特惠到普惠，完善中国经济发展的制度基础。
清华大学经济管理学院副院长 教授 白重恩
演讲嘉宾：白重恩
我想讲的是中国经济发展的制度基础。可能听众们会问，今天的主题是中国开放的新阶段，我讲的题目跟这个有什么关系?其实我也不能说很清楚这个关系是什么，但是我想试图讲一下。我想讲的是改革的新阶段，我同时也相信改革和开放是相关的，如果能理解改革的新阶段，我相信也能更好地理解开放的新阶段。
几个方面，一个是中国经济发展的制度基础还不够坚实。然后是提出一个问题，为什么在不是很坚实的制度基础之上，我们的经济还获得了发展。我们想提出的答案，我们的特惠制度在促进经济增长中起到了一定的作用，但它也会有一些问题，后面就要分析一下，到底这样的特惠制度有些什么样的问题，最后我想讲一下，我们怎么样从特惠向普惠过渡。
世界银行每年会发布一个报告，这个报告中对每个国家进行排序，对每个国家的营商环境进行排序，然后再综合出一个总的排序。我们的综合排名在2014年版是96名，昨天看到克强总理说我们改善了，2015年的综合排名前进了3名，从96到了93。但如果再看细项的话，有一些排名是特别差的，设立企业排158。这些数据可能不反映实际情况，但实际中我们看到很多事例和数据是吻合的，比如说投资者的保护，有一些政策影响了投资者的收益，但我们并没有对投资者进行补偿。我经常听到的一个例子，就是高速公路的收费，2015年免收的是20天，对投资者的收益有显著的影响，希望有更多的社会资本建设基础设施，如果社会的投资者预期这样的事情经常要发生的话，没有人愿意来参与投资。我们日常生活中遇到很多这样的例子，其实投资者的保护不是很完备的。还有这样一个报告，说企业盖栋楼要交95种税费盖192个盖，需要三年半的时间才能完成这些手续。
我们看到有这么多的问题，企业面临这么多制度的障碍，有这么多的风险，为什么我们的经济还发展了?很多的经济学的研究都发现，良好的制度和经济发展有密切关系的。但要回答的是，在中国的制度环境还不是这么完善的情况下，我们过去三十几年取得了非常高的经济增长速度，我们希望来为这个问题提供一个答案，要简单的总结成一句话就是，“尽管普惠的制度化的营商环境还不完善，但地方政府有能力也有激励为某些企业提供特殊帮助和保护，克服不良营商环境对企业的发展造成的阻碍”。这地方有几个关健词，一个是有能力，一个是有激励，一个是某些企业，这就是为什么把这样一个模式叫做特惠模式，而不是普惠模式。
这样一个特惠模式，如果再讲得细一点，可以写一个模型，在这个模型中有很多可选的企业，盈利的潜力不同，如果没有官员的帮助，他盈利的潜力不是很大，因为有各种各样的障碍和风险;但地方政府有能力为这些企业提供帮助，提高企业的盈利能力。地方政府为什么帮助这些企业呢?而且是某一些特定的企业呢?因为我们认为地方政府可以从帮助某些企业中获得收益。“收益”这个词，它是一个中性词，这个收益包括多种方面的收益，比如说地方政府扶持了一家企业，他成功了，这家企业又是我认为应该发展的那个产业里面的企业，就会有成就感。这也可以说是好事，也可以说是坏事，因为你认为可以发展的产业，不一定是真正对经济有帮助的产业。税收以及其它可供可支配的资源，发展地方经济或者改善地方民生的资源，如果有一些情况下，也可以用来追求个人利益的资源。所以激励来自于这样的收益，能力来自于政府掌握特别多的资源，有了这样的激励，有了这样的能力，不同的企业能够提供的激励不同，所以地方政府只帮一些给他带来最大收益的企业，所以我们把它叫做特惠模式。
这种特惠模式，到底起什么作用?又产生了什么样的问题?在普惠制度不完善的情况下，在每个企业如果盖个房子花三年半的时间盖章节的情况下，经济是不可能有快速发展的。如果说在普惠制度不够完善的情况，也没有特惠，那这个经济就有问题。另外还有一个前提，如果选择帮助的企业都是很差的企业，他花了大量的资源，最后没有效率，最后特惠制度也没有对经济起到帮助。问题是地方政府选择帮哪些企业的时候，要考虑从哪儿能够得到比较大的收益，就有激励帮助这些企业。还有这样的特惠制度带来的潜在风险，就是准入障碍。如果说在我这个地区，已经帮了一家企业，在我的扶持之下有了盈利，愿不愿意有另外一家企业跟他竞争呢?不愿意，因为我希望从我所帮的企业当中获得更大的收益，所以这会带来准入障碍。如果要特别强调三个要素的话，地方政府有能力帮助企业，有激励帮助企业，而且分权减弱了特惠带来的障碍。
我们都知道中国地方政府有很强的促进GDP发展的激励，我们这个故事和GDP锦标赛是不是一样的?听上去是一样的，但有重要的差别。地方政府有激励来改善普惠的制度，如果只在乎GDP，他希望所有的企业都成功，他应该改善普惠的制度，让每家企业得到比较好的保护，运营过程中有很好的效率。但在特惠制度上，地方政府是有选择的。在GDP锦标赛模式下，地方政府的激励来自于上级。为什么有GDP锦标赛，是因为晋升跟GDP有关，是自上而下的激励机制，这是最重要的差别。而这个模型中这样的激励不是来自于自下而上的考核，而是来自于这个地区自身的一种激励。我帮助这家企业是因为这家企业可以给我带来收益，这个收益不来自于中央组织部，而是来自于下面的企业。这是对于我们未来的改革，如果我们同意这样的分析，应该会有不同的思路。
刚才我们讲的特惠模式与GDP锦标赛的差异有没有证据证明?我们以前做了一些分析，比如说在2006年的时候，跟我的同事做过一个研究，发现不同的企业获得贷款的难度有差异。如果企业所有者是人大代表的话，获得贷款容易一点。另外，不同的企业资本回报率是不一样的，我们分成三类企业，一类是国有企业，一类是被改制过的国有企业，第三类是民营企业。民营企业的回报率比国有企业高120%，被改制后的国有企业要比没有改制的国有企业回报率高30%到40%。资本回报一定程度上反映了资本成本，如果这些反映了资本成本的差别，我们也可以看到不同的企业在市场中的竞争的环境是不一样的，这都是支持了我们有特惠的现象。
特惠还有什么问题?特惠制度，可能不公平，因为只帮助某些企业。我们不仅不喜欢不公平，而且不公平也会降低效率。比如说资本的成本，如果不同的企业资本回报率不一样，自然效率就有问题。我们可以举很多例子来说明这种不同的企业获得资源的机会不同会带来效率的问题。我这里特别想举一个例子，就是基建投资，我们做了一些分析，基建投资是获得政府的很大支持，经济发展的早期基建投资可能带来了很高的社会回报。尽管对投资者回报不是很高，但是它创造了很多就业，在农村有剩余劳动力的情况下，基建的价值是很大的。但最近投资结构不一样了，是不是现在基建投资太多了?我们认为现在的基建投资造成了很大的挤出效应，原因是大量的资金用到基建投资中，使得其它行业所能获得的资金比较少，在我们储蓄率这么高的情况下，我们的资本成本还这么高，一定是在使用效率上有问题，我们认为基建投资占用的资金太多了。另外它还占用了大量的劳动力，我们的农民工的工资增长得很快，比大学毕业生的工资增长得快。我们也做过这样的一些分析，得到的基本结论是说农民工工资之所以增长得这么快，不仅仅农民工的供给减少了，更重要的是对他的需求增加了，我们这么多的基建投资，都是建筑行业的工作，带来农民工需要大幅的增加。这是特惠制度带来的问题，带来了资源配置的扭曲。
另外地方保护，其实GDP锦标赛也会带来地方保护，特惠制度带来地方保护是有差异的，国有企业比较多的行业得到的保护比较多。我们看汽车的市场份额会发现，民营的汽车企业，在市场份额上不享受本地优势，它在本地的市场份额不高于外地的市场份额，但国有的汽车企业，市场份额享受很大的本地优势。特惠的第三个问题，消费者利益得不到足够的重视。其它的问题是腐败，特惠是有一个特定的受惠群体，你怎么来选择这些群体。刚才讲到说在过去的这一段时间，我们经济得到了发展，尽管是制度环境不是很好，我们认为一个很重要的原因，就是这样一个特惠的模式。
问题是这样一个模式是否可持续?我们认为它不可持续。有几个原因，一个原因，我们刚才说，特惠模式是有效的，是要有一个前提，地方政府扶持的对象是有效的。地方政府有没有能力选择这些有效率的扶持对象呢?在经济发展的初期有，但这经济的发展，越来越难选择有效的企业来扶持。还有一个特惠的对象往往是基础设施的建设，在基础设施很缺乏的时候，这样扶持是对的;但基础设施过剩的时候，可能这样再去扶持就不是有效率的。所以这样的特惠制度是不可持续的，我们需要实现从特惠向普惠的过渡。我们也看到有一些政策，我认为后面的思路就是这样，但是有意思的是这个政策有反复。比如说去年11月底国务院发了关于清理税收等优惠政策的通知，有一些说不得制定税收优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征各种各样的费。十八届三中全会全面深化改革的方案当中，也有很多我认为是要实现向普惠的过渡，但问题是，当普惠制度没有建立和完善之前，如果你取消了特惠，就形成了一个空挡;在普惠不完善的情况下，如果没有特惠，经济是很难发展的，企业是很难生存。
前几天国务院又发了一个通知，各地方各部门已经出台的优惠政策要按规定现行执行，在过渡期继续执行。这就11月底的通知是180度的转弯。最后是关于前面规定的专项清理工作，在进行另行部署后再进行。我觉得这是一个很有意思的现象，跟刚才讲的从特惠向普惠的过渡是非常的艰难这样一个说法是密切相关的。谢谢大家。
