【财新网】（记者 谢海涛 实习记者 相惠莲）5月24日，上海财经大学中国公共财政研究院举办的首届长三角财税论坛上，北京大学国家发展研究院院长姚洋提出，应当关闭地方融资平台，并通过增发国债来替代投融资平台的债务，这一观点引发了与会者的热议。
此次长三角财税论坛聚焦于政府职能转型、财税法规建设、财政政策选择和预算收支优化等议题，来自财政部、江浙沪财税系统、北大、中央财经大学、上海财经大学等单位的近40名官员、学者、媒体人，进行了探讨。
姚洋：关掉地方政府投融资平台
北京大学国家发展研究院院长姚洋在会上表示，改革政府和市场之间的关系，抓手之一是政府融资改革。一方面，要关掉地方政府投融资平台。另一方面，让地方政府不再借其名义去举债，也不能以其名义去担保。
姚洋认为，过去地方政府很多债务是通过投融资平台得到的，这是以市场化的手段来解决公共事业的问题，最后会导致两个问题。
第一，手段的错配。以市场的手段为公共服务筹资，这本身是永远还不上的债。我们的回报率极低，2%或者3%已经不错了，但市场化的融资成本至少在5%、6%以上，这样不可能把债务还上。另外，政府担保的企业债答应利率之后，真正的企业再想去发债，是很难的，因为根本不可能和政府去竞争，必须发到7%、8%，融资手段很昂贵，这样就把市场搅乱了。
第二，期限也是错配的。基础设施即使有回报也是非常长期的，可能会二三十年，城投债估计都是五六年的水平，到了三年、五年根本没钱还，只能再去借债，从市场上融资不到，只能通过地方政府，再到银行借贷，借新债还旧债，越滚越大。17万亿元地方债是怎么来的？从2010年的10万亿元到现在的17万亿元，几乎翻倍，这明显就是还不上债。
地方政府融资平台是制度创新吗？
对于地方政府投融资平台，中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺持另一种观点，认为是一种制度创新。
郭庆旺称，首先，地方投融资平台的兴起，是在2008年应对美国金融危机之后，政府推出4万亿元计划刺激经济，中央只出1.18万亿，地方政府抓住了投融资平台这根稻草，使其如雨后春笋般出现。这本身就是一种制度创新。第二，允许发行市政债券，是否把投融资平台里的贷款转成市政债，如果不转，新增发债，好处在哪里？第三，把银行机构纳入财政资金的筹措中，银行系统是垂直领导，相当于多了一道监管机构。第四，在以银行为主的金融制度下，由于中国的中央政府、地方政府、国有企业、银行等五位一体，其金融风险和美国等国的金融风险是完全不一样的。
浙江省财政厅总预算局局长邢自霞则认为风险确实存在。地方政府投融资平台，特别是市、县一级的平台，它们的借款当然是由于政府要做很多事情，而基层政府确实有投资冲动，银行愿意放给融资平台公司，因为是地方政府、地方财政来担保，但是最终的还款来源值得追问。
如何替代融资平台债务？
地方投融资平台大部分债务，如果用PPP（公私合作模式）的方式来置换，或者未来用市政债的方式来置换，在机制上、具体操作上是否有可行性呢？
浙江省财政厅总预算局局长邢自霞称，什么是政府性债务，边界要划清楚。属于政府要做的事情、政府能还的，通过政府发行的债券来实现。投融资平台的债务都用PPP，这种讲法不是很现实。
在她看来，投融资平台有一些事情确实是政府在做的事情，应该转换到政府性的债务里来，由政府来偿还。有一些是有收益的，就可以通过它的收益来偿还。PPP是一种还债的管理模式，政府要做一些公共性的事务，要和私人合作，专门成立一个公司，这个还贷的责任由公司来承担，PPP是一种管理模式，而非纯粹借债的方式。
北京大学国家发展研究院院长姚洋建议，可以增发一些国债，以国债来替代投融资平台上的债务。因为国债是中央政府的信誉来担保，它的利率就可以降下来，降到3%、4%，以全国的税收来做最后的担保，让公共财政回归公共。
姚洋还提出，中央应该统一发债把钱给地方去用。美国好多债务主要是联邦债务，那就是财政部发，好多钱转移到了地方。为什么不能中央多发一些，然后转移到地方？
针对中央统一发债问题，上海财经大学中国公共财政研究院院长高强称，最近几年国家正是这样操作的。中央批准地方发债的总额，全国人大批准以后，把它分到各个省，有一个总额控制。到还款期时，中央财政先为地方垫付资金，还给发债的机构，然后再去各省市追讨，但是替地方还债容易，要债比较难。
更重要的是，地方发债绝不只是每年2500亿元，大量债务是向银行借款。到时候还不了，就会有财政危机，在中国的国情下，容易产生金融问题。现在银行向地方政府有发债、借贷的义务，但没有讨债的手段。还不了怎么办？只能继续借给地方政府更多的新债务，先把旧债收回来，最后是债务越滚越多。
高强称，现在搞试点地方发行债，要有法可依。发债券和向银行借款，截然不同。地方政府要向社会发债，到时候必须还，还不了可能出现社会集资、群体事件等问题。地方政府需要担政治责任，发债的时候就要考虑考虑，项目有没有效益，财政有没有还款能力？地方政府就不会像前几年，盲目地向银行去借贷。
如何避免地方债自发自还的风险？
十省市试点地方政府债券自发自还，其前景如何？
上海财经大学公共经济与管理学院院长助理付文林称，地方政府自行发行债务，到底要解决什么样的问题？如果说仅仅是希望有一个多元化的监督，这一目的能达到。但如果说要解决地方政府投资膨胀的问题，则可能起不到作用。
北京大学国家发展研究院院长姚洋称，中央让地方政府去发债，让市场来监督，从逻辑上讲是对的，但政府是政府官员组成的，现行体制下，政府官员平均任期只有三年，人代会基本上对预算不起作用，更不要去谈投融资平台的债务。在人代会无法对政府起约束作用的时候，最后的结果可能是乱发债，回到90年代。
上海财政局副局长马正文持乐观态度，称通过地方政府综合财务报告的第三方评估，由地方政府自行发债。这样从原来的政府和银行之间的或谈判或妥协，转至今后接受社会的监督，按照自己的能力发债，每个项目都要向社会公示，这样能有效地控制债务。
浙江省财政厅总预算局局长邢自霞称，发债的时候，中国对政府性债务的管理还是有规模控制的。应该通过国家控制以内的发债，来置换目前一些用于政府要干事情而借的债。通俗地说，把前门打开，再把后门堵住，不能自己乱借。
财政部财政科学研究所所长贾康称，在现在的改革意图中，有一点是要加强市场约束。十八届三中全会精神要求各级政府都要编制资产负债表，特别是地方政府。地方政府资产负债表公之于众的同时，还要引入有资质的评级机构给地方政府发债做评级，这就形成了市场约束。这样一来，在意识到有规模控制而通过审批、人大等程序控制的同时，还要有一个充分与市场互动的约束机制的培养。
