文/陈杰 上海财经大学校讲席教授，校学术委员会委员，上海财经大学公共经济与管理学院投资系博士生导师，兼任高等研究院院长助理，不动产研究所执行所长，公共政策与治理研究院首席专家。
2月21日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）第十六条“优化街区路网结构”中有一条十分引人注目的意见，“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”由于这个政策涉及面十分广泛，几乎所有7亿多城市居民都有受影响到，又十分具有颠覆性，同时来的也异常突然，一时在媒体和网络上引起千层浪。但这方面的讨论还存在不少知识盲点，对封闭小区在中国的兴起乃至泛滥的根源剖析不够，对破墙开围政策的本质与难点所在的分析还不到位，这里试做分析。
一、墙围社区并非中国独有
但凡有去过欧美发达国家的人都多多少少会注意到，这些国家城市中基本看不到连绵成片尤其带围墙的住宅小区，公寓楼都是一栋一栋的独立建筑，如果有门卫和门禁，也都设在公寓楼入口。但另一方面，国际履历更丰富的人会知道，我国这样的带围墙、入口有保安、非业主不得入内的“封闭式小区”也绝非中国大陆仅有，实际上中国大陆也是从香港等海外地产开发界的实践学习模仿而引进来的。
国际城市研究界对这类带墙的“封闭式小区”是有一个专有名词“gated community”（墙围社区）。笔者个人认为，用墙围社区比“封闭式小区”更好，更加形象地表明是用围墙（包括篱笆墙）这样形成的物理空间上的隔离，依然可进可出，只是受到阻碍和限制，但不是自我封闭、也不是与社会的割裂。维基百科的该词条及相关文献显示，韩国、印度、巴基斯坦、泰国、马来西亚、菲律宾、巴西、阿根廷、埃及、伊朗、阿拉伯世界、中欧转型国家等很多欠发达国家和中等发达国家都有为数不少用围墙隔离起来的封闭式小区，只是在这些国家多数限于少数高收入人群的豪宅区，普及性没有中国这么高到覆盖几乎所有中间到高收入人群的居住社区。但也有例外，按照维基百科的说法，墨西哥才是世界上墙围社区比例最高的国家，号称有5700万人口居住墙围社区中，占到全部人口近一半。墨西哥有很多超大型墙围社区，不少占地超过数平方公里，在社区内部，学校、医院、保安、警察局、消防队、水厂、电厂，各种公共设施应有尽有。
即使在美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家，也是有不少数目的墙围社区。一般公认，现代版的墙围社区最早就是在美国19世纪后半期东海岸有钱人为防范强盗而发源的。而且有调查显示，美国近年来墙围社区的数量在显著增加，居住在墙围社区的居民从2001年的700万增加2009年的1100万。2012-2013年在美国社会沸腾一时的黑人青年特雷沃恩·马丁枪击案就是在一个墙围社区里发生的。欧美发达国家广泛意义上的墙围社区，不一定是用围墙和门禁控制进出、公然拒绝外人入内，也指那些隐蔽地利用山形、河道、树林和内部道路设计，巧妙地制造外界经此通行障碍和让“外人”感受在此不受欢迎，从而形成相对封闭的社区。但总体上看，欧美发达国家的墙围社区主要集中在郊区富人区和富裕的中产阶级集中居住区，尤其在海湾、风景名胜区和高尔夫球场附近多见，在城市中心则很罕见，而且主要是把别墅群圈起来，很少把多栋公寓楼围在一起，这点与国内很不一样。
二、对墙围社区的责难
其实在国内城市规划界和房地产界关于封闭式小区的弊端，及“街区制”、“开放式小区”的好处等方面的讨论有很长一段的时间了，但讨论并不充分热烈，也没有明显的结论。不过关于封闭式小区（墙围社区）的缺陷，通过这两天为新政策做推动的大马力主流媒体文章宣传，让大众一下熟悉了这些观点。
其中最主要的抨击是从城市交通效率角度来的。不少意见认为，封闭式小区把城市割裂成一片片孤岛，而且往往占地过大，导致城市只有主干道却没有毛细血管，严重破坏了城市交通微循环系统，是国内城市交通日益堵塞加剧的罪魁祸首之一。抨击者由此认为，要向西方发达国家先进城市规划经验学习，禁止新建和打破旧的封闭小区，将显著增加公共道路面积和提高道路密度，从而改善城市交通。这也是与《意见》中提出要求“街区制”和“开放式小区”的出处前后相呼应，如《意见》同时明确要求：树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。
对封闭式小区其他的猛烈抨击还包括扼杀商业发展、造成资源浪费、公共资源私有化和造成社会隔阂等方面。如不少人指责封闭小区将公共道路内部化，损失了大量临街路面，导致商业机会不足。这次强调“街区制”，就有不少人解读为意在尽量让每栋公寓都面对街面，增加商铺发展机会。还有观点认为，各个封闭小区自家建设绿化、活动中心、健身设施、会所等公共设施，重复建设，利用率又不足，导致资源浪费。也有把破除封闭小区上升到文明表征高度，认为“封闭小区和圈起来是农耕文明的理念，自家一亩三分地带有很强的小农意识”，现代城（资料、团购、论坛）市社区必然是开放和共享公共空间的，本来应该是公共道路、公共绿地、公共停车场等城市公共空间被少数人私有占据是很大不公平。从城市研究者和社会学家的视角来看，对墙围社区的负面影响，则最主要是担心一个社区内往往已经是同质化的人群，再自我加强封闭，让不同阶层背景人群之间互动交流受阻，制造社会沟通联系的障碍，会产生人群自我选择(self-sorting)的自强化效应，将加剧城市居住割裂、刺激社会阶层分异、加深群体之间的隔阂和相互不信任，对社会和谐和社会融合不利。还有研究认为，在有围墙的社区，人们普遍对人际交往会更加冷漠。但相对于城市交通收益尤其是车行交通收益这个重头政策出发点而言，后面这些重要的有价值观点都有些淹没了。
当然，也有意见认为，推广街区制和细分土地出让面积，有利于房地产业转型，增加城市景观多样性。尤其细分土地出让，保护中小房地产企业的生存机会，增加房地产供给侧竞争，对降低房价也有一定作用，也会加速当前房地产去库存。这里不做更多讨论。
三、墙围社区的根源何在
“存在的即是合理的”，这句话不一定对，但不深刻了解一个普及性很强的现象背后发生的内在根源就贸然责难、否定乃至企图一棍子打死，肯定是不理性的，单方面强制取消政策的实施效果也是会极差的。
国内很早就有不少规划和开发人士提倡过“小街区、窄马路、高密度”的细格网络化城市，也并非没有开放式街区的案例，比如上海新地标新天地就是一个典型案例，但这些实践却没有成为主流，一定是有内在原因的。这次《意见》出来后，不少支持论的论者对墙围社区为何成为国内居民区的压倒性主流，语焉不详，简单归结为“各种原因导致”而避而不谈，甚至把板子都打在开发商上，指责是开发商为牟利而大肆推广墙围社区。但开发商作为市场化条件下的供给端，只是适应市场需求去提供产品，如果现实中没有这种需求，当初政府也不鼓励和提倡，那开发商也根本不会去开发墙围社区。更有专家责难是因为中国老百姓小农思维喜欢圈地，才导致国内墙围社区泛滥。但把责任都推给市场主体，政府都是英明的，有话语权的权威专家就是对的，这种态度显然不利于对症下药和解决问题。不从需求端找到根源所在，根源不除，就盲目推动，只能适得其反。
墙围社区在世界各国尤其不发达国家的广泛兴起，归根到底主要是三个原因：一是政府公共服务供给不足与居民支付意愿的落差。这其中最主要是政府给予的安全感不足，但也包括绿化、公园、停车等方面的公共服务。围墙社区提供了一种俱乐部机制来收集对公共服务的支付意愿及支付经费，及时弥补了政府相关公共服务供给的缺位，而且在一定程度上，更加有效；二是对私密性的要求，三是身份认同感及社会地位的需求。近期美国学者对比有围墙社区和没有围墙社区的一项研究发现，围墙的设置对社区房价产生溢价[3]，说明居民愿意支付更多钱去住在墙围社区里，围墙确实给他们带来了福利效用。
居住在有围墙的社区里最主要的收益显然是更加有安全感，国内外皆是，尤其在那些不安全的地方。有分析认为，墨西哥为什么墙围社区的比例那么高，最主要就是该国社会治安极差，中产阶级被迫组织起来自己保护自己，以围墙建立一种相对封闭的环境是对安全的一种付费。国内城市街头的社会治安虽然总体上不错，但拐卖儿童仍然时有发生，家长们很难放心儿童在开放空间中玩耍，独生子女政策又放大了这个担忧。加上国内行车文明还没有有效建立，避开车辆是日常安全首要。为此，居民仍然对相对封闭环境带来的安全感有很强的需求。
围墙围起来的不仅仅是一个物理层面的空间，更是公共服务的内部化。从这点看，本质上墙围社区是一个俱乐部，内在的居住与活动空间的安全保障、绿化、清洁、停车、文娱等服务都是俱乐部产品，由俱乐部成员共同支付费用和共同所有。这种俱乐部机制相对政府提供有几个诱惑力。
一是更加及时。政府提供的公共服务往往限于财力，不能及时有效到达需求旺盛的地方。如国内城市治安重心主要放在主要街面、主干道和保护重点单位，已经经常捉襟见肘了，对居民区很难24小时顾及。国内城管部门连管理干道上的流动摊贩不妨碍交通和损坏市容都常常力不从心，更别说覆盖整个城市。不少市民对流动摊贩抱有同情心，但真正流动到自家楼下做生意又往往是另外一回事，各地市民热线主要内容是市民在小区门口交通受到摊贩干扰或楼下店家噪音的抱怨投诉。至于绿化和公园，政府更是只能抓重点区域了。这些就需要居民们自己通过俱乐部买单。而且公共服务不仅仅是建成的一次性投入，更重要的是长期维护保养的服务，很多国家乃至发达国家的政府都对这方面的投入不足，或缺乏稳定保障机制。俱乐部形成了一个替代机制。二是更加精准。政府提供公共服务要求一视同仁，不能差别化太多。但居民收入有差别、支付意愿有差别，中高收入阶层对安全、对绿化、对物业服务的个性化公共服务需求就常难以满足。
三是更加公平。很多公共服务需求，是十分个体性、局部性，比如高收入阶层希望在居住地附近就近配套游泳池和会所，也没有理由让政府通过纳税人的钱去买单。在这个时候，以俱乐部机制来提供，更可行也更公平。四是可选择强，灵活性大。可以随时退出，也可以随时进入，但一旦进入后就要遵循内部既有规则。如果是政府提供的公共服务，往往带有强制性分配，进入和退出机制都较严，可选择性差。尤其在房改之初，对于刚刚从住房与福利单位配给制度转换过来的那一批群体，如果能自主参加哪些俱乐部，是十分新鲜有趣和富有吸引人的。这代表一种自由。
但这种俱乐部机制要既有成本竞争效率，又有吸引力，需要一定的规模经济。如果只是一栋一栋大楼的俱乐部，很难达到成本效率，而且相对封闭、有安全感的足够公共空间是很难通过公寓门禁提供的。所以开发商在敏锐察觉这种市场需求后，又因为牟利动机，推动了大型甚至超大型墙围社区的兴起乃至泛滥。
围墙除了带来公共服务的俱乐部内部化机制，还带来其他一些重要效用，如私密感和隐私权。人虽然是社会的动物，在现代城市生活迫不得已要让渡很多私密空间和隐私权，但人也是内心中尽可能追求私密和保护隐私。如家是人最后的堡垒，再有开放性和分享思维的人也不愿意把家门对外敞开、把私人生活公众堂皇示众，而墙围社区无非是家的一个延伸。这个私密性需求不是独栋公寓门禁能提供的，需要一定尺度的相对封闭空间。如香港虽然社区的围墙不是特别普遍，但也在各种居住区都常常能见到，甚至包括政府的公租房。有人分析原因，主要是围墙能带来在人口超高度稠密大都市中难得的私密感。[4]也有观点认为，墙围社区在国内的兴起，表明了最先富裕起来的那批人和中产阶级试图从国家和单位的直接控制中摆脱出来的强烈愿望[5]，让自己更有隐私感，让私人活动轨迹不直接处于国家和他人视线之下。
墙围还提供了认同感，以及社会身份地位标志。一些研究发现，墙围社区生活中的人们，对社区会有更强的认同感、依附感和凝聚力，对住房条件也有更高的满意度。[6]有分析认为，墙围社区在国内当初兴起的一个重要原因，就是墙围之后的居所代表了富足、高尚和体面的特权生活[7]。只要足够有钱，就可以像政府高级干部那样得到隐秘、安全又体面的生活，甚至有皇宫王府的感觉，这对最先富裕起来的那批人是非常具有吸引力的。这种思潮理念又深刻影响到后来的中产阶级。让自己更有隐私感，参与到更具个性化、更有身份标识、更加能自主表达意愿的同质化群体，是一个本能动机。[8]对中产阶层而言，寻求认同感和凸显身份标识，是向上流动的一个重要手段，而在哪个知名的象征富足和高尚品质生活的墙围社区居住，既是社会身份一张非常好的名片，也是试图融入目标圈子的一种有效手段。
总结来看，当初墙围社区在国内的兴起与压倒性，有多种客观需求推动，开发商不过是推波助澜而已，而且当时也是得到政府的默许乃至大力鼓励。不少地方政府为了土地出让金最大化，倾向大面积出让土地，甚至把大片大片的城市开发一股脑交给一个开发商，从详规设计、物业配比、公建配套等都全部外包给开发商，导致不少开发商自诩为城市运营商。另外，大马路大立交很多时候是地方政府为面子工程导致的，大型集中居住区尤其保障房和动迁安置房的大型居住区，是地方政府为管理方便和样板化思维等因素而推动的，这些都不是开发商或市民提出来的。这种需求因素至今还显著存在，不是政策单方面否定就能消除的。
四、对破墙开围的分类差别化处置
封闭社区好还是开放社区好，各有什么利弊，这方面的争论会一直持续下去。但从政策制定角度出发，就绝对不能只看到利弊和收益，更主要是公平合理和程序正义，让人服气。因为利弊收益对不同人群差别太大，站在不同立场，从不同角度，看到的利弊是大不同的。
但从总体上看，开放式街区是国际上城（资料、团购、论坛）市居住区的压倒性主流，不仅在居民可持枪自我防卫的美国，也在禁枪的欧洲和东亚。笔者完全赞成在新建开发项目中提倡推广小规模的开放式街区。目前国内也有一些开放式街区的经典案例，如上海的新天地等，但总体还是很少，经验教训交流的也很少。如果在新建项目推广开放式街区设计，只要事先说明好、信息对称，让消费者自己选择，怎么设计都无可厚非。一个新生事物要真正落地，核心是“软件”和“硬件”配套都要做好，需要政府、开发商和相关利益方共同努力和协调好，在实践中探索总结，逐步完善。如果消费者住进去普遍不满意，要么给政府施加压力增加围墙，要么就用脚投票，这种设计卖不出去，不仅开发商会着急，政府会更着急，以市场价格机制来淘汰不好的设计和逐步推动更好的设计。好的成熟的开放式街区设计，自然会逐步起示范性作用，带动其他开发商和地方政府来模仿学习。
但对已经建成的封闭小区，则完全两样。如果十多年前国内房地产大开发兴起之初，政府就有预见性倡导开放街区和窄路密网，并有到位的配套政策，那一定会百花齐放，让城市景观更加丰富多样化。但现在全国城市100多亿平方米的新住房都已经建好了，城区都已经基本建设差不多，再大规模推倒重来，是不可能的事情。一刀切地不经原来业主同意就硬性推动破墙开围，肯定是行不通的。一定要抱有对历史的敬畏，和对民意的尊重。只能是分类实施，差别处置。
首先，并不是所有建成小区都有破墙开围的必要。在市中心的建成小区，占地面积都较小，不是交通堵塞的重要成因。郊区的建成小区规模大，但郊区交通都基本上没有大问题。即使市中心少数大盘封闭式小区，已建成小区在规划设计时候根本没有考虑过开放空间给外面，大多数内部的道路都很小很窄，路线弯弯曲曲，建筑物之间的楼间距很密，这些条件都决定了即使开放了，也很不适合做公共道路，尤其车行。如果只是增加公众步行通道，交通意义不是很大，商铺意义也很小，也完全没有必要大动干戈破墙，有很多技术手段来实现。所以，改造建成小区，对城市交通改善很难有大的实际意义，根本不是当务之急。
其次，即使有必要，也不可以侵犯业主产权。《物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”非经业主同意，政府无权对小区做重大改建。虽然表面上，小区内道路和公用设施的产权没有写到房产证本子上，但业主买房时候政府是默认这些道路和公用设施的使用权益仅属于小区业主，业主才以当时那个价格购房，政府不能违反契约精神。住宅是中国城市居民最大家庭财富，因为政策变动让让住宅资产价值无辜受损，损失的不仅是财产，也是民心。如果补偿不到位和不征得同意，以任何的冠冕堂皇的公益借口都不能凭借强权强行剥夺私人产权。纵使交通局部有所改善了，但过大市民居住安全感下降，逃离该城市或乃至移民，这绝对不是一个好的交换。安全感，包括对政策的安全感，是一个社会立足之本。
第三，不急一时，创造条件。主要领导都承认，现在已经过了“容易的、皆大欢喜的改革”的时代，任何一个政策都不可能让没有人受损只有受益，任何新政策都要存在利益交换与互相妥协。尤其政策涉及的面越大，越要慎重。有人说，中央政府不强制推广，让地方自主选择，就推动不了。但地方推动不了就表明有推动不了的理由，何必强求。那种有条件要上、没有条件要创造条件上的思路，已经过时，不适合当今时代。政策不能为出政绩服务，只能为老百姓利益服务。
第四，公共政策最核心的是程序正义。结果公平不公平，对谁公平对谁不公平，利益补偿是否足够到位，永远是有很多争议，不同利益之间很难完全协调好。但这么大的公共政策，首先在程序上要做到公平透明和没有瑕疵，不能政府单方面一时兴起就推动，搞突然袭击。至少要先局部规模性试点，及时总结经验教训。局部试点可以放开，灵活多样，但到全国层面就要非常谨慎，在程序上有广泛的专家咨询、公共参与和充分的公共意见表达，经过全国人大政协两会代表的酝酿讨论，走法律程序，保证在法律问题上没有重大质疑。虽然《意见》本身还不能算落地，只是一个政策导向性建议，但公共政策导向要有高度严肃性，不能草率提出。如对小户型的70/90政策、20%的房产交易所得税乃至住宅产业化的倡导，都曾经大张旗鼓，时过境迁就没有人提了，这些案例积累越多，就越损失政府威信，也让社会缺乏稳定预期。
第五，政府要以身作则、率先示范。居民小区涉及产权问题和补偿问题，非常复杂。但既然政府相信开放式街区是好的，提倡开放和共享，理应更加应该以身作则做示范。政府机关大院以及大学、大型国家重点单位的产权问题简单很多，安全问题也可以更容易处理好，率先破墙开围，可以帮助发现问题和优化方案。除此之外，政府家属大院也更要率先示范破墙和开放，把内部公共设施公共分享，或政府高级干部们带头入住开放式社区，自然可以打消老百姓的很多疑虑担忧。
然后政府也要抱着对历史负责的态度，坦然承认目前的大开大建、微循环系统失灵等“城市病”，主要责任在政府，而不是开发商，更不是市民。对解决现有城市病，政府要承担主要责任和主动解决相关成本。
五、结语
我个人特别担心这会成为供给侧结构性改革一个不良的示范。供给侧改革绝不是供给方单独行事、自说自话、凭着供给方自己单方面的判断就推动下去。不尊重需求方、不能满足需求方福利增进的供给侧改革是没有意义的。
我还认为，政府职能转变，关键是转变思维，从管治到服务。实现这个转变的一个关键是，政府在做政策设计时候，始终不要把自己当做比老百姓更高明的一方，居高临下地指挥老百姓做政府认为应该做的事情，而是要更加谦卑地提供方案建议，让老百姓自主选择。如果这次《意见》对相关政策的表述更加带有倡导和建议的口吻而不是命令语气，在政策宣传解读上更加平等化而不是不容置疑，形成良好友善的互动氛围，那么效果会好很多。
