思想者|孙元欣:自贸试验区已发展到11个,十九大为何还要提出探索建设自贸港?

发布时间:2017-12-03来源:上观新闻字体:[]设置

建设自由贸易港要对标国际最高标准,其含义主要有两个方面,一是对标国际新协定,如世贸组织《贸易便利化协定》,二是国际上的好经验和先进管理模式。需要强调的是,不能把这种国际对标简单视为优惠政策的对标。

【编者按】自贸试验区建设是推动形成全面开放新格局的重要抓手。十九大报告提出,赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。目前,我国自贸区大家庭已有11个成员,为什么还要建设自贸港?在长期致力于自贸试验区研究的上海财经大学教授孙元欣看来,在全球经济格局大变化的环境下,我国正在编织“面向全球的高标准自由贸易区网络”。以下是他在上海财经大学百年校庆财经季系列高端公益讲座的演讲。


中国的发展令全球瞩目。作为改革试验田,自由贸易试验区的建设无疑是一个重要风向标。中国现在到底在走什么样的发展道路?这与自由贸易试验区有什么关系?自贸试验区改革进程和主要领域有哪些,获得了哪些成果,如何进一步发展?今天就上述问题,我和大家作一下分享和交流。

自贸试验区建设的两个背景

建设中国自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措,是国家战略需要。

回顾历史,2013年9月上海自贸试验区率先建设,其建设背景主要有两个方面:

一是时代背景,我国已进入了全面深化改革的新时期。自1978年始,国家实施改革开放政策。经过30多年的改革,至2013年,我国国内生产总值已经达到了全球第二,贸易规模达到了全球第一。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的任务,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队建设和党的建设7大领域,其中经济改革是核心。

二是全面深化改革的顶层设计,即党的十八届三中全会提出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了16个方面60项措施。其中,与自贸试验区相关的内容包括构建开放型经济新体制,加快转变政府职能,还有加快完善现代市场体系等。《决定》提出,“有序开放服务业,进一步放开一般制造业”,外资负面清单2013版有限制和禁入措施190条,到2017版减少为95条,遵循了这一开放路径,开放度不断提高。

中国自贸试验区是全面深化改革和扩大开放的试验田,按顶层设计安排,通过局部试点,通过实践加以检验,并决定是否能向全国复制推广。自贸试验区肩负着我国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。

自贸试验区的建设“初心”是什么

自贸试验区的建设,经历了三个阶段,即三个台阶:2013年9月建设上海自贸试验区;2015年4月增加广东、天津、福建等,上海自贸试验区扩区;2017年4月增加浙江、辽宁、陕西、河南、湖北、重庆、四川等。目前,11个自贸试验区呈“1+3+7”雁行式,中西部地区有5个。在全球经济格局大变化的环境下,我国正在编织“面向全球的高标准自由贸易区网络”。

现在大家都在谈“初心”,对于自贸试验区建设来说,也有一个建设“初心”的问题。2016年12月,习近平总书记就上海自贸试验区工作汇报,有一段批示,谈到了建设“初心”。他指出,“建设上海自贸试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措。3年来,上海市、商务部等不负重托和厚望,密切配合、攻坚克难,紧抓制度创新这个核心,主动服务国家战略,工作取得多方面重大进展,一批重要成果复制推广到全国,总体上实现了初衷。”其中,可以提炼出五个关键词:全面深化改革、扩大开放、服务国家战略、制度创新、重要成果服务推广,这就是建设自贸试验区的“初心”。

制度是指人际交往中的规则设计,以及社会组织的结构和机制。通过制度建设,形成更明确的规则和约束力。30多年间,我国由计划经济慢慢转向市场经济,国有企业转向新型的企业产权制度,多层次资本市场逐渐建立,这些都是中国的制度创新。自贸试验区的制度创新,主要特征是接轨国际规则,探索中国之路,提出全球经济治理的新方略,成为国际规则的参与者、贡献者和引领者。引领国际规则,可以率先在电子支付、贸易便利化和知识产权保护等方面着手。

自贸试验区的作用体现在四方面:首先,国家推出新的政策,需要局部试验,试验区是改革先行者、排头兵,有荣誉感;第二,试验区是为国家做贡献,各地政府积极响应,国家用自贸试验区这种方式调动了各地政府的改革积极性;第三,被批准的自贸试验区要有一个建设方案,方案内容要体现国家需求,要为国家试制度,这就增强了地方政府的国家意识和协同;最后,自贸试验区形成的新经验和案例,可以供全国借鉴。

自贸试验区七大改革领域和成果

回顾4年来的历程,自贸试验区制度创新涵盖七大改革领域(5+2),即“投资体制改革、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、完善营商环境、科技创新和服务国家战略”。前5大改革领域是首轮改革的重点,体现了以开放促改革,以开放促发展,形成倒逼机制。后2大改革领域是自贸试验区扩区后新增的,体现了“开放+创新”的思路。下面,我分别具体来分析一下。

第一个领域是投资体制改革。核心是探索市场准入负面清单管理,放宽外资、国内资本的市场准入限制,减少事前审批,提高“引进来、走出去”的质量。核心改革事项有:外商投资准入前国民待遇加负面清单,服务业扩大开放,国民待遇的市场准入负面清单、工商登记改革、“证照分离”改革试点、APOP亚太运营商计划、境外投资服务促进等。

改革取得了显著成效,激发了企业和市场活力,上海自贸试验区新增企业4万多家,在全国其他自贸试验区也呈现了相似的效果。在上海有1500多个项目落地,有专业再保险公司、合资道路运输公司、外资独资游艇设计公司、外商独资国际船舶管理公司、外资医院、外资职业技能培训机构、外资认证机构、合资邮轮公司、中外合资旅行社和欧洲最大独立资产管理机构等。

第二个领域是贸易便利化。贸易便利化有两个改革方向,即减少放松管制和政府部门协同。海关、检验检疫、海事等采取了一系列措施,如“一线进境货物先入区,后报关”、“进境货物预检验”、“第三方检验结果采信”等。政府部门协同的范例,是建立“国际贸易单一窗口”,企业一次性提供贸易数据,海关、检验检疫、税务、海事、边检等近20个部门提供审批和服务。目前,正在按五个层级推进建设,即“无纸化报关单一窗口”、“监管型单一窗口(口岸监管部门)”、“港口单一窗口(加各类服务)”、“一体化的国家单一窗口”和“跨境单一窗口交换平台”。

通过实施贸易便利化的措施,形成了一些新模式和新平台,如保税展示平台、跨境电子商务、汽车平行进口、货物状态分类监管、中转集拼、船用发动机保税维修、国际文化艺术品平台、大宗商品现货交易平台(上海已经有钢铁、煤炭、化工等八种类型)、进口商品展示直销平台、技术贸易交易平台、澳大利亚等十多个国家的国别馆等。

第三个领域是金融开放创新。核心任务是开放和创新,更好地服务实体经济。金融领域对外资银行和民营银行开放。金融创新有人民币跨境使用、投融资汇兑便利化、资本项目部分可兑换、利率市场化和外汇管理体制改革。通过金融创新实践,形成了融资租赁、企业集团资金池等新模式。上海也利用自贸试验区建设的机会,加快建设金融市场体系,如上海国际黄金交易市场、上海国际能源交易中心、国际金融资产交易中心、上海保险交易所等。

第四个领域是政府事中事后监管。政府放松了企业准入的事前审批,需要加强事中事后监管,更好地发挥社会监督和社会机构的作用。事中事后监管的1.0版本,含国家安全审查工作制度、反垄断工作机制、社会信用体系、企业年度报告公示制、政府部门信息共享平台和综合执法、支持社会力量参与市场监督等。事中事后监督的2.0版本,重点是建设三大信息平台:一是网上政务大厅;二是公共信用信息服务平台;三是事中事后监管信息平台,实现政府部门信息共享和综合执法。

第五个领域是完善营商环境。包括加强知识产权保护、司法和仲裁的制度建设,还有一些鼓励投资和贸易的专项政策,如融资租赁、进口环节增值税、 选择性征税、部分货物免税、启运港退税试点、非货币性资产对外投资、股权激励等7项专项政策,以及优化税收服务的努力。其中,有两项重要政策在2013年就被提出,但至今仍未落地。一项是境外股权投资税收政策,另一项是离岸业务发展税收政策。

第六个领域是科技创新。上海要建设成为具有全球影响力的科技创新中心,需要在2020年前,形成科技创新中心基本框架体系,再用10年时间,形成科技创新中心城市的核心功能。目前,上海要重点解决科技成果转化难、创新创业人才不足、体制机制、创新创业环境、科技创新布局有待优化等5个短板。在张江高科技片区,形成“双自联动”工作机制,如集成电路产业保税监管试点,生物医药保税研发和便捷通关等,实施金融科技政策,规划建设张江科学城,采取措施大力吸引海外人才。

第七个领域是服务国家战略。上海加快建设国际金融中心,为全国服务,这是国家战略。广东自贸试验区将成为粤港澳深度合作示范区,成为海上丝绸之路重要枢纽。广东珠海横琴片区专门拿出一块土地建澳门科技大学,并从“葡萄牙语系”着眼,加强国际合作和交流。天津推进京津冀一体化,建设高水平开放平台。福建建设两岸经济合作示范区,通过福建省对台湾地区进行开放和互通。

上海浦东新区作为地方一级政府,积极探索政府组织架构的优化。如建立“市场监督局”, 整合工商管理、质检、食药监、物价等政府部门;建立新“知识产权局”, 整合专利、商标、版权管理,加强知识产权保护,提供综合服务,如推出“知识产权金融卡”,对创新企业有很大支持作用;建立“科技和经济委员会”,合并科学技术委员会和经济与信息委员会,为企业科技创新和产业化提供全产业链的服务;新建“海外人才局”。上海自贸试验区陆家嘴片区管理局由政府派出机构改为法人机构。

自贸试验区的改革探索不是照搬国际规则,要符合中国国情,要符合经济发展阶段的要求。自贸试验区实施了一系列的改革,其中也有一些政策试行后有所调整。如境外投资政策和金融创新。改革初期,境外投资一般项目都只需备案,现在把境外投资分成了三类,鼓励类、限制类和禁止类,有些境外投资项目受到限制,如到境外买房地产、收购酒店等。金融创新在实施过程中也有一些收紧,如资本项目可兑换,原先是要大力推进,现在是有序推进。这些都是根据我们自身的发展情况作出的调整,目的是为了更好推进自贸试验区建设。

据国家税务总局统计,2016年底,沪粤津闽四个自贸试验区面积约480平方公里,区税收超过了4090亿元。其中,服务业是税收主力,高端制造业快速增长,外资企业贡献增长很快。自贸试验区形成了“改革经验+最佳实践案例”的可复制推广经验,为全国经济体制改革闯出了一条新路。

自贸试验区的新格局、新使命和新作为

全国的自贸试验区现在已发展到11个,呈现出园区面积显著增加、差异化改革试点、产业更丰富、更好地对接服务国家战略的新格局。根据国务院给各地自贸试验区的总体方案,共同任务是要全面深化改革,进一步探索新经验和新途径。

党的十九大报告指出,推动形成全面开放新格局。以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局;推进贸易强国建设;全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅度放宽市场准入,保护外商投资合法权益;优化区域开放布局,加大西部开放力度;赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港;创新对外投资方式等。根据十九大精神,我认为,自贸试验区的改革探索,将主要在六个方面展开:

第一,探索建设自由贸易港。自由贸易港是“一带一路”建设的重要枢纽节点,是贸易强国的通道窗口和口岸、是我国全面开放新格局的重要承载区。建设自由贸易港要对标国际最高标准,在我看来,其含义主要有两个方面,一是对标国际新协定,如世贸组织《贸易便利化协定》,二是国际上的好经验和先进管理模式。需要强调的是,不能把这种国际对标简单视为优惠政策的对标。

建设自由贸易港要有系统观,梳理总结迪拜、新加坡、鹿特丹、伦敦、中国香港等经验,主要涉及8大要素,即港区一体化、监管制度、组织架构、税收政策、资金流动、港区基础设施、特色产业、腹地经济等。自由贸易港没有统一固定的模板,需要在关注自身动态比较优势的基础上最大可能发挥自身特色。而从政府角度来说,在政策措施方面可以采取相对宽松的监管制度,建立充分授权的集成管理机构,同时实施清晰透明的税收政策,鼓励形成有竞争力的特色产业等。名列全球港口排名前20位的中国内地港口,如上海、深圳、广州、舟山、天津、青岛、大连、厦门等,其中大部分是自贸试验区,有望率先进入自由贸易港行列,其中将有综合港,也有专门港。

第二,更好地服务“一带一路”建设。各地自贸试验区地理位置不同,改革任务也各有侧重。比如,有的着重建设枢纽港口和物流中心,如郑州双枢纽模式;有的主要加强国际产能合作,如在国外建立农业科技示范产业园;有的打出国际文化和旅游合作牌,如西安对外文化交流;有的建立有针对性的合作机制,如辽宁面向东北亚合作;还有的则加强服务平台建设,如上海建设国际经贸合作、金融服务和总部经济三大平台。

第三,成为高质量高水平利用外资的示范地。2017年国务院5号文件指出,要支持外资企业在主板、中小企业板、创业板上市,鼓励外商到中西部地区投资。国务院39号文件则指出,将在12个领域进一步扩大开放,包括新能源汽车、加油站、互联网上网服务营业场所、银行业、证券业、保险业等。从这些文件中可以看出,国家希望把外资引入到中西部地区,使整个国家的产业分布更加均衡,包括实现制造业服务业协同开放、制度成本优势的转变等。从注重降低准入前门槛向注重保障准入后公平转变,形成更好的营商环境。

第四,探索试点差异化制度创新。各地自贸试验区的产业结构不一样,经济发展水平有差异,要结合自身的特点开展差异化改革。东北要振兴,国有企业改革是一个重点。浙江舟山则要推进油品全产业链的制度创新。重庆推动西部大开发战略的深入实施。四川可以打造为内陆性经济的新高地。陕西要发挥“一带一路”节点城市的作用,西安代表中国文化,与“一带一路”沿线相关国家积极开展人文交流。上海正在加强开放创新相结合的改革试点,全面推进“证照分离”改革。

第五,率先营造有国际竞争力的营商环境。营商环境是经济发展软实力和国际竞争制高点之一。在世界银行评价体系中,我国目前的营商环境是78名,相比2013年的96名有所上升,但还是比较靠后,营商环境还需要改善。站在新的起点上,自贸试验区建设需要在营商环境改善上有新探索,积累好做法好经验。比如辽宁自贸试验区在“申请建筑许可”方面大胆简化,包括土地、建筑项目的审批都进行了简化,如果能够成功,可以在全国推广。

第六,形成自贸试验区和城市发展的联动机制。在自贸试验区建设中,会发现有许多工作难点和“不对称”现象。例如,如何将为国家试制度和为地方谋发展更好结合起来?再如,许多改革任务超出了自贸试验区管委会的范畴,如政府转变职能,这需要在地方一级政府层面展开。解决这种“不对称”问题,形成联动机制是个好方法。具体包括:自贸试验区与城市发展目标的联动,与地方一级政府转变职能的联动,与城市重点产业发展的联动,与其他产业园区的联动。这样做,可以拓展自贸试验区制度创新的应用范围,加强自贸试验区改革任务和政府组织层面的对接,丰富制度创新的差异化探索,提升企业和城市居民对改革的感受度和获得感。


【思想者小传】

孙元欣,上海财经大学自由贸易区研究院副院长,教授,博士生导师,上海交通大学管理学博士。1991年英国克兰菲尔德大学访问学者,1995年美国富布莱特学者,2004年美国密西根州立大学客座研究员。近期研究领域:自由贸易试验区,外资负面清单管理,国际投资贸易规则等。曾主持完成国家社科基金课题《我国外资准入负面清单文本和管理模式研究》,上海市决策咨询重点课题《上海自贸区成立三周年绩效评估及未来发展方向研究》、《中美BIT谈判对中国金融开放的影响以及上海应对措施研究》等11项。主编出版《2014年中国(上海)自由贸易试验区发展研究报告》、《2015年中国自由贸易试验区发展研究报告》、《2016年中国自由贸易试验区发展研究报告》。曾获得上海市育才奖、上海市政府决策咨询成果一等奖等奖项。