国家治理能力视角下的 武汉疫情防治探讨

发布时间:2020-02-10来源:第一财经字体:[]设置

作者: 吴一平

  [ 信息技术在国家能力建设中的影响逐渐增强,各级政府应积极引入新技术和新手段,将它们应用于基层治理之中,最终达到善治的目标。疫情暴发前期,地方疫情信息主要通过行政体系内部的逐级申报,在一定程度上会失去治理危机的最佳时机。建立以信息技术为载体的公共卫生双重监督体系,为疫情防治做好制度保障。 ]

  [ 就全国疫情分布状况而言,湖北省是疫情重点区域,确诊病例约占全国的64%;地理上与湖北毗邻或经济上与湖北存在密切联系的地区也成为疫情的高发区。 ]

  春节期间随着人口大规模返乡过年,加上家庭聚餐等习俗影响,新冠肺炎疫情开始迅速向全国蔓延,各级政府提出居家隔离、延长春节假期等防控措施。截至2月9日9:00,全国共确诊病例37251,死亡人数为812,治愈人数2651。

  此次疫情蔓延和防治工作暴露了地方政府治理能力存在的一定问题,比如疫情信息及时披露、地区间和部门间防疫工作的协同等。综观人类发展史上大国之间的赶超案例,我们往往发现,国家能力尤其是治理能力在其中发挥着极其重要的影响。那么,这次疫情的空间扩散规律是什么?我们如何提升地方治理能力以有效防治疫情?

  新冠肺炎疫情发展趋势

  较早的关于此次肺炎的信息是2019年12月31日的“武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报”,其中提到:“目前已发现27例病例,其中7例病情严重,其余病例病情稳定可控,有2例病情好转拟于近期出院。到目前为止调查未发现明显人传人现象,未发现医务人员感染。”这份通报提供的信息显示,当时武汉卫健委并未意识到这次肺炎疫情的特殊性和严重性。

  2020年1月7日武汉“不明原因的病毒性肺炎”病原体初步判定为新型冠状病毒。1月11日,武汉市卫健委网站公告信息提到:“武汉市初步诊断有新冠肺炎病例41例,其中已出院2例、重症7例、死亡1例,其余患者病情稳定。”在接下来的半个多月时间里,新冠肺炎确诊和疑似病例呈现逐日上升态势,特别是大年初二(1月26日)开始,新增确诊和疑似病例有一个小高峰。

  就全国疫情分布状况而言,湖北省是疫情重点区域,确诊病例约占全国的64%;地理上与湖北毗邻或经济上与湖北存在密切联系的地区也成为疫情的高发区,如广东、湖南和河南。根据百度地图慧眼提供的信息,2020年1月20日武汉迁出人口中大约6%流向河南省, 3.17% 流向湖南,1.84%流向江西,1.27%流向重庆。

  疫情之所以近期呈现上升态势,有以下几个原因:首先,疫情暴发前期检验病毒的条件受限制,出现许多无法确诊的病例。1月16日,湖北省疾病预防控制中心收到国家下发的病毒核酸检测试剂盒,开始对武汉市送检的不明原因的病毒性肺炎患者标本进行病原学检测。在此之前,病毒样本需要送交中国疾控中心复核检测。随着各地区获得的检测试剂盒增加,之前无法确诊或确诊慢的问题得到解决,确诊的病例逐步增加。其次,春节期间返乡的民众增加,引发的群体性聚会相应增多,再加上病毒具有最长为14天的潜伏期,因此,早期的确诊病例并不太多。

  人口流动与武汉疫情扩散

  上世纪90年代以后至本世纪初期,随着沿海城市的发展以及对劳动力需求的日益增加,中国流动人口的数量急剧上涨。2000年,流动人口总量超过1亿。此后,一系列有利于人口迁移流动的政策文件的出台进一步促进了流动人口规模的持续扩大。1990年至今,流动人口的迁移以省内流动为主,但占比有所下降。跨省流动所占比例自1990年以来快速增长,在2005年达到顶峰以后开始回调。根据湖北省2018年国民经济和社会发展统计公报提供的信息,2018年末全省常住人口5917万人,其中,城镇3567.95万人,乡村2349.05万人,城镇化率达到60.3%。为了提高收入水平,湖北省大量的乡村居民向城市流动尤其是像武汉这样的大城市。根据百度地图慧眼提供的信息,我们以2020年1月10日、1月20日为例,统计了从武汉市迁出的人口目的地信息,武汉市迁出的人口中大约有62%和71%的目的地是湖北省内的其他城市。人口流动对于区域经济增长和经济协调发展产生了显著的促进作用,同时对疾病传播也产生了推动作用。

  近年来,我国日益加快的城市化进程使得大量人口在大城市和特大城市集聚,潜在疾病随着人口增长和人口向大城市迁移而随时可能暴发。同时,目前城市的公共卫生体系建设还难以满足如此大规模的人口迁移,因而出现潜在的公共卫生产品的供求失衡。这次以武汉为中心的新冠肺炎扩散也部分说明了上述问题。

  为了验证上述观点,我们利用2017年全国流动人口卫生计生动态监测调查数据,计算了武汉市流动人口中来自于湖北省各地级市的比例,具体如下:A城市流动人口比例=武汉市流动人口中户籍在A城市的数量/武汉市流动人口总数。武汉市的流动人口在春节期间一般都要返乡过年,如果该群体感染病毒的话,可能会随着返乡而传播到户籍地,我们认为这是流动人口带来的疫情传播风险。

  我们进一步统计了2020年1月1日~2月6日湖北省各地级市报告的新型肺炎确诊病例数量,大部分城市在1月22日开始报告确诊病例。我们关心的是,随着春节假期返乡人员回到户籍地,人口流动对于疫情扩散的影响。在这里,我们设计了两个关键指标:1. 城市确诊病例,我们采用每个城市确诊病例与湖北省确诊病例的比值度量,反映了该城市疫情的相对严重程度;2.城市流动人口,我们采用上面提供的城市人口流动比例度量。

  我们进一步采用统计方法估计了城市人口流动对于疫情扩散的影响。在这里,有几个关键因素需要考虑:1. 检测试剂盒产量增加。我们通过控制每一天的时间效应来解决。2. 城市公共卫生体系建设的差异。我们通过控制每个城市的特征来解决。3. 城市每一天出台的政策。我们通过控制每个城市与时间的交乘项来解决。在控制上述因素之后,我们估计了人口流动随着时间推移对于疫情扩散影响的动态变化。研究结果显示,在1月1日~2月6日期间,各地级市流动人口比例越高,该地区新冠肺炎确诊病例越多,并且主要是在1月27日之后开始具有显著影响,并且影响程度逐天呈增强趋势。那么,随着新冠肺炎信息在媒体上宣传力度不断加大,人们对该类信息的关注度是不是有所增加呢?如果有显著增加,那么人们的预防意识也会增强。

  考虑到这一问题的重要性,我们进一步估计了人口流动对于新冠肺炎关注度的影响。在这里,我们通过百度指数搜集了每个城市民众对关键词“新型冠状病毒”的搜索指数,搜索指数越高越表明民众对该问题的重视度。考虑了城市之间的差异,我们进一步用湖北省民众对关键词“新型冠状病毒”的搜索指数作为权重,设计了“新型冠状病毒”关注度指标= 城市“新型冠状病毒”搜索指数/湖北省“新型冠状病毒”搜索指数。研究结果显示,在1月1日~2月6日期间,各地级市流动人口比例对于“新型冠状病毒”关注度指标并没有显著影响,这从一个侧面说明,正是因为人们没有从心里重视病毒,才可能导致病毒的不断扩散。我们近期从网络上也可以看到,各级政府派人给广大民众做宣传,敲响思想警钟,这对于防止病毒扩散是非常重要的。

  交通网络与武汉疫情扩散

  中国高铁项目始于2003年,随着2004年通过了《中国铁路中长期发展规划》,并在2008年进行了调整,高铁项目发展势头加快。根据《中国铁路中长期发展规划》,中国政府通过规划“四纵四横”客运专线以及经济发达地区的城际客运系统,从而建立省会城市及大中城市间的快速客运通道。目前,中国高速铁路“四纵四横”主骨架基本形成。为更好地服务和支撑国家重大战略,2016年7月,国家发改委、交通部和中国铁路总公司联合发布了《中长期铁路网规划》(2016~2030),勾画了新时期“八纵八横”高速铁路网的宏大蓝图。截至2015年年底,中国的高速铁路营运里程达1. 9万千米,按照铁路中长期发展规划,到2020年全国高速铁路将增加到3万千米。

  高铁开通的优点在于缩短了城市与城市之间的时间距离,帮助人们更加便利地进行城市迁移。人口流动是显性的事实,而高铁则能反映城市之间联系的程度,或者说,城市间人与人的交流密切程度。为什么考虑这个因素呢?因为病毒的传播不一定通过在某地工作的流动人口,也可能是经常往返于两地的非流动人口。我们通过12306网站查询了湖北省各城市与武汉市连接的高铁班次,估计了高铁班次随着时间推移对于疫情扩散影响的动态变化。研究结果显示,在1月1日~31日期间,各地级市与武汉市连接的高铁班次越多,该地区的新冠肺炎确诊病例越多。更为重要的是上述显著相关性主要是在1月25日~1月28日期间,也就是在武汉1月23日“封城”后的2~5天。上述结果从另一个方面佐证了人口流动对疫情扩散的影响,以各种形式展开的疫区与非疫区的人群交流都可能引起疫情扩散。

  国家治理能力提升与武汉疫情防治

  十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化,对于此次疫情的防治具有重要指导意义。

  首先,信息技术在国家能力建设中的影响逐渐增强,各级政府应积极引入新技术和新手段,将它们应用于基层治理之中,最终达到善治的目标。疫情暴发前期,地方疫情信息主要通过行政体系内部的逐级申报,在一定程度上会失去治理危机的最佳时机。建立以信息技术为载体的公共卫生双重监督体系,为疫情防治做好制度保障。疫情防治对监督体系质量的依赖性较强,信息畅通是顺利提升监督体系效率的必要条件。中央政府与地方政府相协调,充分利用信息技术和大数据的优势,建立自基层到中央的信息直通平台。利用既有的行政系统内部的垂直监督和以新兴技术为载体的直通监督,两套相辅相成的监督机制可以强化真实信息的可获得性,对于早期疫情的防治来说至关重要。

  其次,在突发公共卫生事件中,单靠一省一市医疗单位单兵作战远远不够,抑制疫情必须跨省市跨部门通力合作。此次疫情暴露了部门之间配合存在不足。因此,建立中央直属的公共卫生监督派驻机构,协调跨区域跨部门的力量,提升对公共卫生突发事件的应对处理能力。

  再次,广大农村地区疫情防治的难度远超过城市地区,需要进一步强化基层党组织在疫情防治宣传工作中的核心作用。在新冠肺炎疫情防控工作中,建议以村(社区)为重点,发挥基层党组织的核心领导作用,加强疫情防治的宣传工作,将基层治理和疫情防治进行有机结合。

  最后,加强对民众公共卫生防疫知识的教育。以新冠肺炎疫情为代表的突发公共卫生危机在一定程度上起源于民众对于公共卫生知识的缺乏,比如不能食用野生动物、疫情期间个人防护措施等,充分发挥基层治理组织如居委会的重要作用,定期对民众普及公共卫生防疫知识。

  (作者系上海财经大学公共经济与管理学院 教授、博士生导师)